Edições “ISAPE Debate”

O conflito Israel-Palestina sob a ótica do Direito Internacional Humanitário


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Na abordagem sobre os recentes desenvolvimentos da questão Israel-Palestina pela ótica do Direito Internacional Humanitário (DIH), alguns pontos merecem atenção especial. Primeiramente, o DIH é composto de um conjunto de normas a serem aplicadas em situações de conflito armado, com o objetivo de diminuir seus efeitos sobre a população não-combatente, visando protegê-la. Os atos que atentam contra o DIH configuram-se como crimes de guerra, estando passíveis de responsabilização penal. A questão do recente conflito, cujo desfecho se deu durante a Operação Borda Protetora (Operation Protective Edge), das Forças Armadas Israelenses, bem como da ocupação dos territórios palestinos é ampla e de alta complexidade; porém, levando-se em conta o DIH, deve-se sempre enfocar a proteção de civis. São princípios desse conjunto de leis: a humanidade, a necessidade, a proporcionalidade e a distinção entre combatentes e não-combatentes, com a consequente proibição ou restrição de armas que causem sofrimentos desnecessários aos combatentes, como as nucleares.

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Conflito e Integração Regional no Leste da Ásia: a crise na península coreana e as relações entre China, Coreias e Japão


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A crise na Península Coreana, iniciada em março de 2013, após a adoção de uma nova rodada de sanções contra a Coreia do Norte, desencadeou uma escalada das tensões na região a um nível similar ao da Guerra da Coreia. Essa crise inseriu-se no processo de reformulações políticas e estratégicas por que vem passando o Leste Asiático. No âmbito político, China, Coreia do Sul e Japão passaram por processos eleitorais marcados pela vitória de grupos tradicionalmente conservadores. No âmbito estratégico, o teste nuclear norte-coreano, os exercícios militares entre Coreia do Sul e Estados Unidos e a atuação chinesa mais assertiva em busca de uma resolução pacífica do conflito denotaram o alto nível de instabilidade regional.

A crise na península coreana teve suas origens no teste nuclear realizado pela Coreia do Norte em fevereiro de 2013, o que levou a uma nova rodada de sanções por parte da ONU. As novas sanções, aliadas à suspensão da ajuda japonesa, levaram à Coreia do Norte ao limite das suas capacidades, reforçando a crise humanitária. Em março, após o início dos exercícios militares conjuntos entre Estados Unidos e Coreia do Sul (Exercício Key Resolve), a Coreia do Norte suspendeu o armistício que vigorava desde o final da Guerra da Coreia (1953). A partir disso, houve uma escalada acentuada das tensões, que deixou a península muito próxima de uma conflagração, em um nível de tensionamento que não ocorria desde os anos 1950. A crise deixou claro que a estabilidade regional é sensível, e que os vizinhos (Japão, Coreia do Sul e, especialmente, China), em que pesem as particularidades, buscaram preservar o equilíbrio, dado que agiram no intuito de evitar o aprofundamento das tensões.

As eleições na China, Coreia do Sul e Japão, no final de 2012, foram marcadas pela vitória dos grupos conservadores desses países. Na China, o Grupo de Xangai, representado por Xi Jinping, desbancou a Juventude do Partido Comunista, passando a ocupar a ampla maioria dos assentos no Comitê Permanente do Politburo do Partido Comunista Chinês. Na Coreia do Sul, único dos três países em que os conservadores já estavam no poder, Park Geun-hye, do Partido Saenuri, foi eleita para a Presidência. No Japão, utilizando-se de uma retórica anti-China, Shinzō Abe foi eleito Primeiro-Ministro, representando a volta do Partido Liberal Democrata (PLD) ao poder e um enfraquecimento do Partido Democrático do Japão (PDJ). Apesar de em um primeiro momento, essa nova onda de governos conservadores indicar um acirramento de tensões, durante a crise os governos conservadores agiram de forma prudente, e, especialmente, no caso de Xi Jinping, contribuíram para o arrefecimento das tensões.

Estes três países adquiriram um peso político e econômico crescente no cenário internacional, marcado pela ascensão do Leste Asiático, a reestruturação das dinâmicas globais e a consolidação da multipolaridade. Esta ascensão da Ásia se destaca também pela emergência do Pacífico como centro do comércio e da geopolítica global, em detrimento da estagnação relativa do Atlântico. Este processo vem favorecendo as mudanças na Política Externa estadunidense para a região da Ásia-Pacífico, marcada pelo balanceamento global, denominado como movimento de “pivô” no Pacífico. Este balanceamento tem se materializado na forma da institucionalização de uma rede de tratados entre os EUA e os governos do Leste Asiático visando ao fortalecimento estratégico da posição estadunidense no Pacífico.

As consequências da ascensão do Leste Asiático para outras regiões, como a América do Sul, também são significativas. No caso do Brasil, destaca-se que o país já vivencia os efeitos da ascensão econômica da Ásia, mas ainda não se adaptou completamente a este processo em termos político-estratégicos. A Ásia representa atualmente cerca 31% do fluxo comercial brasileiro, um aumento expressivo se considerarmos que esta região representava entre 12 e 15% da corrente comercial do Brasil nos anos 1990. Como pode ser visualizado a partir dos dados da tabela a seguir, o Leste Asiático consolidou uma posição de grande relevância comercial para o Brasil:

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Destaca-se que a China se consolidou como maior parceiro comercial do Brasil, ultrapassando inclusive a Argentina e os EUA como maior importador de produtos brasileiros. O Japão tornou-se o quinto maior parceiro comercial do Brasil, enquanto a Coreia do Sul passou a ocupar a sétima posição, à frente de parceiros tradicionais como a França e o Reino Unido.

Entretanto, o aumento da relevância econômica e comercial da Ásia para o Brasil é apenas uma parcela dos efeitos globais da reemergência asiática. Esse reposicionamento da Ásia afeta também as disputas políticas e estratégicas mundiais, ampliando significativamente a necessidade de se aprofundar a capacidade analítica e conjuntural dos eventos políticos domésticos dos países daquela região.

Analisando os processos políticos nos quatro países nota-se que no caso da Coreia do Sul, desde o início de 2012, a tendência foi de um enfraquecimento do partido do então Presidente Lee Myung-Bak, já que nas eleições legislativas nacionais o partido governista perdeu parte dos assentos que mantinha no legislativo, reduzindo o número de cadeiras no Plenário Nacional de 165 para 152 de um total de 300. Esse panorama sugeria que as eleições Presidenciais de dezembro seriam vencidas pela oposição progressista. No entanto,ao longo da campanha eleitoral, cresceu a aceitação pública à candidata Park Geun-hye, também do partido Saenuri, à medida que ela adotava uma retórica similar à do candidato de oposição, Moon Jae In (Partido Democrático Unido). Ou seja, os liberais acabaram aderindo ao discurso progressista de conciliação com os vizinhos do norte, de crítica às políticas de favorecimento dos grandes conglomerados sul-coreanos, os chaebols, e de fomento do crescimento equilibrado entre as diferentes regiões do país.

Nos primeiros meses de governo, Park tem se mantido afastada das principais tensões regionais. Basicamente, manteve a política do governo Lee Myung-Bak de alinhamento à política externa dos Estados Unidos para a região. Isso ficou evidente quando da crise com a Coreia do Norte, em que o governo sul-coreano deu suporte à postura estadunidense, entretanto, não tomou nenhuma atitude que promovesse a escalada das tensões. A principal preocupação sul-coreana no momento parece ser a de assegurar um bom ambiente para a economia, que não impeça o fluxo de investimentos e as exportações. Em relação à Coreia do Norte, tudo indica que a política deve se manter cautelosa, apesar de existirem tímidos sinais de aproximação, mas em um ritmo muito menos acelerado do que nos tempos da Sunshine Policy. Em relação a China e Japão, a Coreia do Sul deve continuar empreendendo sua política externa pendular para o Leste Asiático, com sua tradicional política de barganha diplomática. Nesse sentido, nota-se que a Coreia do Sul deve continuar evitando maiores aprofundamentos dos laços regionais, ao menos enquanto não alcançar uma posição mais favorecida para sua economia, especialmente para sua indústria, diante da competição face aos gigantes vizinhos. A manutenção desse perfil conservador – em termos regionais – passa pela capacidade da nova Presidente eleita de mobilizar o Congresso coreano, onde possui frágil maioria.

Desde a morte de Kim Jong-Il, a Coreia do Norte vem passando por um processo de reformulação política orientado para a realização de reformas econômicas. A escolha de Kim Jong-Un para governar o país trouxe a perspectiva de alteração dos pilares que sustentavam política e economicamente o governo de seu pai. Algumas atitudes ilustram esse novo perfil: a troca de alguns generais de alta patente e o resgate de figuras políticas com perfil reformista, que haviam, aparentemente, caído no ostracismo, como o novo premiê Pak Pong-ju. Em relatório de 2013 do Congressional Research Service, que presta consultoria ao Congresso Norte-Americano, Kim Jong-un é descrito como um reformista, cujas ações se baseiam, por um lado, na busca de afirmação política interna e, por outro, na costura de um acordo que permita a revitalização econômica do país. Os testes balísticos de abril e dezembro de 2012 e o teste nuclear de fevereiro de 2013 serviram para o novo líder se afirmar internamente e, mais uma vez, tentar restabelecer uma rodada de negociações, especialmente com os EUA. A nova rodada de sanções e o agravamento da crise humanitária que assola o país colocaram a Coreia do Norte diante de uma encruzilhada: ou se obtém um acordo de paz com os Estados Unidos¹ ou o país poderá, de fato, colapsar. Nesse sentido, o governo norte-coreano parece ter elevado as tensões ao máximo nível possível, mesmo com a possibilidade de isso conduzir a uma conflagração.

No caso do Japão pode-se observar uma polarização maior do que a experienciada pelos coreanos, quadro que tende a se aprofundar. O Partido Liberal Democrático japonês, que governou o país por mais de meio século, perdeu as eleições de 2009 para o PDJ, então liderado por Yukio Hatoyama. Hatoyama foi eleito Primeiro-Ministro com uma plataforma de defesa da distribuição de renda, de fomento às instituições democráticas, de aproximação com os vizinhos asiáticos e, especialmente, de maior autonomia na Política Externa frente aos Estados Unidos. As dificuldades para superar a crise econômica agravaram ainda mais a crise política no Japão. Após fracassar no intento de remover a base estadunidense de Futenma em Okinawa, Hatoyama renunciou ao cargo de Primeiro-Ministro, em 2010, visando preservar seu projeto político progressista. Entretanto, o desastre nuclear de Fukushima agravou o quadro, que enfraqueceu o partido enormemente, com dissidentes mudando de partido ou migrando para o PLD.

Aproveitando-se dessa situação e das tensões com a China envolvendo as ilhas Senkaku/Diaoyu, o PLD adotou uma retórica extremada, utilizando-se de um discurso em tom anti-China, o que garantiu o apoio necessário para eleger seu candidato Primeiro-Ministro, Shinzō Abe. Em dezembro de 2012, nas eleições para a Câmara Baixa do Legislativo japonês, o PLD conseguiu maioria avassaladora, com 294 assentos de 480 cadeiras. Em uma coalizão com o Partido Novo Kōmeitō, o PLD terá dois terços dos votos, suficiente para vetar decisões da Câmara Alta, a Câmara dos Conselheiros, onde o PDJ ainda possui força. Com apenas 57 assentos na Câmara Baixa, o PDJ fica com apenas 3 cadeiras a mais do que o recém-criado Partido da Restauração Nacional (PRN), de cunho nacionalista radical. Uma possível aliança entre o PDJ e o PRN seria uma das poucas formas daquele partido conseguir levar adiante parte da sua plataforma política em um cenário dominado pelos liberais.

O tensionamento recente das relações sino-japonesas, decorrente das disputas territoriais marítimas reposicionou a polarização do debate político interno no Japão. A visita de Hatoyama à China, no mês de dezembro, cujo objetivo era abrandar as relações sino-japonesas, reforçou a ideia de que havia uma polarização intensa no Japão em torno da Política Externa, demonstrando que o PDJ ainda busca salvar seu projeto político regionalista para a Ásia. A crise coreana redimensionou a importância das questões regionais dentro do debate político interno. Após o início da crise coreana, as tensões entre China e Japão pelas ilhas Senkaku/Diaoyu ficaram em segundo plano. Em relação à questão coreana, a opção do Japão por suspender o auxílio alimentar à Coreia do Norte foi fundamental para desencadear o agravamento da crise humanitária e, por consequência, a escalada das tensões. No epicentro da crise, o Japão adotou medidas protetivas, como o posicionamento e ativamento dos sistemas antimísseis e, por outro lado, se distanciou do debate político acerca da crise.

A China, por sua vez, assistiu à alternância de poder representada pela saída da ala progressista de Hu Jintao, da Juventude do Partido Comunista, e a ascensão ao poder do representante da facção conservadora do partido, Xi Jinping, ligado ao Grupo de Xangai. O Grupo de Xangai é alinhado aos interesses do capital financeiro e representa, politicamente, a elite empresarial chinesa polarizada pela região de Xangai. Ao contrário da sua contraparte progressista, a Juventude do Partido Comunista ou Grupo da Harmonia, o Grupo de Xangai não se mostra interessado na distribuição mais equânime dos recursos advindos da industrialização do país, tanto em termos sociais quanto geográficos. No plano externo, defendem a manutenção do fomento das exportações, calcada na competição com os países vizinhos, vislumbrando que a relação com estes deve se focar na mera busca de vantagens comerciais para a China, em contraposição ao grupo de Hu Jintao, que pregava o aumento da margem de complementaridade com mercados vizinhos. Em discursos logo após sua posse como Secretário-Geral do Partido, Xi Jinping defendeu a continuação do modelo mais liberal de crescimento, voltado para as exportações, defendido pela facção de Xangai.

Ao longo do período, entretanto, Xi alterou sensivelmente seu discurso, passando a defender abertamente pontos presentes na plataforma da Juventude Comunista, como demonstrado por seu discurso no Fórum Boao para a Ásia de 2013, realizado em abril. Durante a crise na Península Coreana, o Presidente chinês foi um dos principais interessados em amenizar as tensões. A crise foi sintomática para a mudança da postura chinesa com relação à Coreia do Norte. Primeiramente, porque a China aprovou a rodada de sanções contra o país de Kim Jong-un. Segundo, porque condenou a postura agressiva dos antigos aliados e o que ficou nítido, inclusive, pela mobilização de forças na fronteira entre os dois países. De certo modo, pode-se dizer que Xi Jinping teve de assumir a “máscara do comando” e conduziu a China a agir enquanto potência responsável: como mediador das tensões regionais, reivindicando um comportamento moderado por parte dos países envolvidos.

Ainda, dentro do contexto chinês é importante mencionar também o resultado das eleições em Taiwan, que, mesmo não sendo um Estado independente, é carregado de importância para o contexto de política regional, especialmente devido ao sistema político-partidário autônomo. Ma Ying-jeou, do Kuomintang, foi reeleito no início de 2012. O Kuomintang sempre defendeu a existência de apenas uma China, e Ma inseriu no seu programa eleitoral a continuação da aproximação e eventual reunificação com o governo continental, em contraposição ao conservador Partido Democrático Popular, que defende a independência formal da ilha. A preferência do eleitorado pela plataforma de reunificação da China ganhou ímpeto em uma década em que predominaram governos favoráveis a projetos de Integração Regional no Leste Asiático. Ao mesmo tempo cresceu ainda mais a interdependência com a China continental, principalmente no contexto posterior à assinatura do acordo de livre comércio entre China e Taiwan, de 2010. Neste contexto de reaproximação, os governos da China e de Taiwan, inclusive, concordaram nas questões de soberania marítima contra o Japão.

As negociações entre China e Taiwan dos últimos anos envolveram basicamente a questão do futuro status da ilha, que seria similar ao de Hong Kong na atualidade, ou seja, com a manutenção de todas as prerrogativas de autonomia possíveis, exceto nas áreas de Defesa e Política Externa. Taiwan se beneficiaria da integração plena com a segunda maior economia do mundo e a China conseguiria enfim concluir seu longo processo de reunificação política.

Esta análise permite apontar alguns dos indicadores mais relevantes para a compreensão da conjuntura política da Ásia Oriental. Primeiramente, a concomitância de grupos conservadores no poder desses três países pode atrapalhar o aprofundamento da integração regional, mas, não se traduz, necessariamente, em retrocessos ou outras alterações bruscas nas linhas observadas até agora, devido à elevada interdependência econômica e comercial já alcançada entre China, Japão e Coreia do Sul. A polarização interna nos sistemas políticos dos três países dificulta uma desconstrução plena dos ímpetos integracionistas alcançados na última década. Assim, mesmo que iniciativas integracionistas não avancem significativamente, não serão totalmente inviabilizadas. Entretanto, a facilidade com que a crise na Península levou a região à beira da guerra mostra que a estabilidade regional é frágil. Ou seja, modificações bruscas num padrão de cooperação e conflito podem ocorrer inesperadamente.

O processo de integração regional no Leste Asiático pode ser considerado um processo histórico de longa duração, que apesar de oscilações entre períodos de maiores avanços ou estagnação, vem se consolidando lentamente. Apesar das rivalidades regionais ainda vigentes, os esforços políticos orientados para a cooperação regional vem se estruturando através de iniciativas como a de Chiang Mai (2000), a aproximação entre as Coreias que marcou a Sunshine Policy (1998-2008), a cooperação em bloco dos três países nas negociações com a ASEAN, que funciona efetivamente a mais de uma década, o projeto da Comunidade do Leste Asiático, lançado em 2009 nos governos de Hatoyama e Hu Jintao, ou a formalização do acordo financeiro entre China e Japão de 2011. Por outro lado, a crise na Península Coreana mostrou que a resolução da questão norte-coreana está no cerne do equilíbrio regional. Nesse sentido, a dissolução do problema coreano pode ser o elo para o avanço da integração regional ou para o definitivo acirramento das rivalidades históricas.

As eleições de 2012 não representaram, até agora, alterações fundamentais para a formulação da política externa dos países da Ásia oriental. A China firmou com o Japão, ainda em 2009, o compromisso de desnuclearizar a Península Coreana, durante encontro entre os ministros de relações exteriores. Com a mudança de governo nos dois países, este compromisso foi confirmado, mesmo diante da crise na Península Coreana e na ocasião da visita do Secretário de Estado norte-americano, John Kerry (2013). Isso demonstra a continuidade da política externa dos dois países, mesmo com a mudança de governos. Entretanto, no plano interno, as eleições representam um ponto de inflexão de tendências conservadoras.

Todavia, considerando os empecilhos para se aprofundar de forma significativa os processos de integração regional no Leste Asiático, é provável que a perspectiva de consolidação de um bloco na região continue sendo adiada, permanecendo, ao menos por enquanto, a polarização tradicional na região. Neste sentido, China, Japão e Coréia do Sul continuam sendo polos regionais de poder de relevância principalmente no contexto da Ásia Oriental, cujas rivalidades históricas continuam passíveis de manipulação e acirramento, o que não descarta possíveis escaladas de tensão entre os vizinhos asiáticos, como mostrou a recente crise.

Neste contexto, os Estados Unidos continuam sendo um ator fundamental e de grande influência nos rumos da política da Ásia-Pacífico. A atual política de contenção da China implica em fomentar as rivalidades entre os países asiáticos, incidindo diretamente sobre o perfil das relações entre a China, as Coreias e o Japão. A instabilidade na Península decorreu, em grande parte, da postura ofensiva norte-americana, exemplificada pelos testes com o bombardeiro estratégico B-2. A estratégia estadunidense acaba por interferir, também, nos rumos da política doméstica destes países, em que pese as grandes diferenças de resultados possíveis em cada um. Enquanto a China é o país menos suscetível a tais influências externas, a Coréia do Sul parece ser o país da região com menor autonomia frente às pressões estadunidenses.

Tudo indica, que a China deve se tornar uma das principais grandes potências do Sistema Internacional. Entretanto, enquanto prevalecer a instabilidade marcada por rivalidades e desconfianças na região, dificilmente a China será forte o suficiente para ser considerada um desafiante crível para o poderio estadunidense na Ásia-Pacífico. Os processos de integração regional vigentes representam, assim, uma das poucas variáveis que podem alterar esta realidade.

Por fim, nota-se que a ascensão ou reemergência da Ásia acelera o processo de reestruturação do padrão de distribuição de poder no Sistema Internacional, que se manifesta através da consolidação de um sistema mais nitidamente multipolar, o que pode ser denominado como recomposição hegemônica (MARTINS, 2013). O atual padrão de multipolaridade continua sendo bastante desigual, especialmente em termos de distribuição das capacidades estratégicas entre os diferentes polos de poder. O processo de integração regional no Leste Asiático está inserido, portanto, em um processo mais abrangente, de (re) emergência de novas potências e de mudanças na polarização sistêmica, que podem vir a alterar a polaridade do sistema internacional. Dessa forma, as respostas acerca do padrão de cooperação e conflito das relações entre a China, as Coreias e o Japão estão, em grande medida, atreladas aos desdobramentos do sistema internacional.

Notas
[1] – O acordo de paz com os Estados Unidos é premissa fundamental para que a República Democrática Popular da Coreia possa atrair investimentos externos e promover a reabertura econômica do país. Isso se deve ao Ato de Comércio com o Inimigo, que restringe transações econômicas com países em Estado de Guerra com os Estados Unidos. No caso da Coreia do Norte, desde 1953, apenas um armistício regulamenta o fim das hostilidades na Península.

Expediente | Responsáveis: Lucas Kerr de Oliveira, Pedro Vinicius Pereira Brites, Rômulo Barizon Pitt, Athos Munhoz Moreira da Silva, Bruno Magno | Pesquisadores: Bruno Gomes Guimarães, Giovana Esther Zucatto, Gustavo Feddersen, Igor Castellano da Silva, João Arthur da Silva Reis, João Gabriel Burmann da Costa, Luíza Costa Lima Correa | Colaboradores: Alexandre Arns Gonzales, Eduardo Urbanski Bueno, Thiago Borne Ferreira, Yasmin Ornelas

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O Contexto Econômico Europeu: Consequências para os Processos de Integração na Europa


Cabeçalho Debate 4

O Euro sobreviveu ao que talvez tenha sido o ano mais difícil desde sua implementação a mais de uma década. No entanto, a crise da moeda única nada mais é do que a ponta do iceberg. Ela sinaliza um problema sócio-político mais profundo que ameaça os alicerces do próprio processo de integração no continente (Schmidt, 2012). A crise do Euro, e as dificuldades econômico-financeiras a ela relacionadas, apontam para uma falha na legitimação da Uniao Europeia frente aos Estados-membros e às suas populações.

É quase um consenso que a crise econômica que assola a Europa, mais especificamente a crise do Euro, seja uma consequência, entre outros fatores, dos diferentes ritmos de integração das políticas fiscais e monetárias (Krugman, 2012). Enquanto esta última avançou a passos largos com a introdução da moeda única, a integração fiscal ainda engatinha. Essa incompatilidade engessou as economias dos Estados membros a uma politica de baixa inflação e de estabilidade cambial que contribui para aumentar ainda mais as diferenças de produtividade e de competitividade entre os países do bloco. Em termos práticos, por exemplo, a Grécia nao pode desvalorizar sua moeda para melhor inserir suas exportações e competir nos mercados regional e internacional porque a política monetária esta atrelada ao Banco Central Europeu. A isso soma-se a crise da dívida pública, e privada, estimulada pelo crédito fácil do início dos anos 2000 e também pelos gastos inadequados.

Frente a esse contexto, uma política de desenvolvimento regional efetiva que aproxime as economias do bloco permanece inviável devido à ausência de uma política fiscal integrada e, portanto, de uma redistribuição de renda intra-bloco. A Europa de hoje encontra-se, então, fragmentada em diversos aspectos econômicos. Primeiro, há de um lado os paises “amigos do crescimento” e de outro os “amigos da estabilidade”, eufemismos para designar aqueles que priorizam gastos públicos como motor de crescimento e aqueles que priorizam austeridade. Além disso, há uma divisão entre países com elevada produtividade e competitividade e a periferia, esta composta por Estados que historicamente possuem economias mais vulneráveis. E pode-se citar ainda a parcela de países que está fora da zona do Euro mas que pertence à Uniao Europeia: uma dezena de membros (Reino Unido, Polônia e Suécia, por exemplo) que está ficando para trás quando se leva em conta o conjunto de reformas implementadas por membros que ja possuem a moeda comum. Muito já se fala em uma Europa a duas velocidades. Ao invés de homogeneizar as economias do bloco em termos de competitividade econômicas, a integração europeia parece acentuar as disparidades.

Por fim, pode-se também salientar que a crise do Euro revela, e acentua, o déficit democrático das instituições europeias. Outros links diretos com a população também vem mostrando-se insuficientes quando se trata de resolver os problemas advindos da crise. O próprio Parlamento Europeu, cujo objetivo maior seria estreitar os laços entre a sociedade e a integração europeia e fazê-la participar dos processos decisórios, vem tendo um papel reduzido frente à crise em detrimento de outras instituições como a Comissão Europeia e o Conselho Europeu. É inegável que a União situa-se a frente das demais organizações internacionais nos quesitos de participação e engajamento popular, mas a crise tem revelado que para uma organizacao que se propõe supranacional, a participação democrática ainda é insuficiente. Mas se a União Europeia não representa, em termos ideais, o governo do povo, seria ao menos o governo para povo?

O cientista politico Fritz Scharpf (2007) divide a legitimidade das instituições políticas de forma heurística em dois conjuntos de fatores. O primeiro diz respeito grosso modo à participação democrática – o governo do povo – e chama-se input legitimacy. O segundo refere-se à eficácia das instituições politicas em produzirem os resultados, através de políticas públicas, desejados pela população. Ao governo para o povo Scharpf deu o nome de output legitimacy. Tradicionalmente, desde o pós-Segunda Guerra Mundial, o processo de integração no continente europeu legitimou-se principalmente pela output, prometendo paz, estabilidade e prosperidade. A participação popular e os argumentos de input legitimacy, foram deixados de lado num primeiro momento visto que a ideia originalmente implementada previa uma Europa conduzida por burocratas neutros e apolíticos. Hoje costuma-se dizer que enquanto muitas políticas públicas são decididas no nível regional da União, a participação e o jogo político permanecem atreladas aos níveis nacionais. Em outras palavras, não há controle democrático suficiente do processo de decisão e de implementação de políticas públicas pelas instituições europeias. E a crise econômica parece tanto revelar como acentuar esse aspecto quando decisões são tomadas às pressas por chefes de governo nas diversas cúpulas em Bruxelas sem a devida participacao dos eleitores.

É verdade que a União Europeia, e especialmente os paises da zona do Euro, tem feito um trabalho exemplar ao atenuar os sintomas da crise no curto prazo, principalmente os ataques do mercado financeiro (Moravcski, 2012). Mas a crise ainda não foi resolvida e, além disso, revela profundas descompatilidades no processo de legitimação do projeto europeu. Este baseou-se por muitas decadas no output legitimacy, ou seja, nos ditos beneficios da integracao como a paz e a prosperidade. Sem dúvida, o argumento da paz permanece importante, mas não basta para que novas gerações se convençam da utilidade de “fazer a Europa”. Com a crise econômica, também o argumento da prosperidade está ameaçado. A União Europeia, o mercado e a moeda comum, ja não conseguem mais fornecer à população o desenvolvimento e o crescimento que tacita ou expressamente foram prometidos, ao menos não a todos os países e a todas as parcelas sociais. Pelo contrário, medidas impopulares de auteridade somam-se à indicadores macroeconômicos de estagnação e de alto desembrego contribuindo para um cenário de pessimismo. Desde o pós-guerra, acreditava-se que a próxima geração teria uma qualidade de vida melhor do que a precedente. Hoje, muitos ja se contentariam com a manutencao do padrão de vida.

Vale lembrar que crises desse tipo podem também servir de oportunidade para acelerar o processo de integração e de construção do continente. A inação dos países europeus frente aos conflitos dos Balcãs nos anos noventa, por exemplo, está por de trás das iniciativas postas em prática em torno da Política Europeia de Segurança e Defesa (PESD) e das novas estruturas de missões de paz civil-militares. Por essa perspectiva, a solução seria “mais Europa” e não menos. Mas para isso a União Europeia precisa justificar sua própria existencia enquanto instituição política em termos de resultados e participação democrática.

Talvez o maior impacto da crise europeia para outras iniciativas regionais seja, antes de tudo, o fato de a Uniao Europeia deixar de ser o modelo de integração regional para se tornar apenas uma entre outras possíveis avenidas. E esse modelo sinaliza que quando um setor da integração avanca mais rápido, como o caso da politica monetária que destacou-se frente aos demais, há risco de desequilíbrios e de crises não apenas econômicas, mas de legitimação do processo como um todo. Por fim, o desafio central da integração passa por uma retomada e institucionalização da solidariedade econômica e fiscal intra-bloco com vistas ao longo prazo. Esse é o caminho para atenuar as disparidades regionais entre o centro e a periferia e garantir, assim, coesão social e desenvovlimento para todos os membros.

Referências:

Krugman, P. (2012). Revenge of the Optimum Currency Area. The New York Times.

Moravcski, A. (2012) Europe After the Crisis. Foreign Affairs, May/Jun 2012 (91), p 54-68.

Scharpf, F. W. (2007). Reflections on Multilevel Legitimacy. MPIfG Working Paper, (3).

Schmidt, V. (2012) Can Europe Survive the Euro? E-ir.info.

Expediente | Responsável: Gustavo Gayger Müller | Pesquisadores: Alexandre Arns Gonzales, Fernando Dall’Onder Sebben, Gustavo Feddersen, Igor Castellano da Silva, Rômulo Barizon Pitt | Colaboradores: Eduardo Urbanski Bueno, Thiago Borne Ferreira, Yasmin Ornelas.

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Capacidade Estatal: Democracia e Poder na Era Digital


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Introdução

O conceito de Estado tem adquirido renovada notoriedade no início do século XXI. No âmbito político, houve a percepção das insuficiências do neoliberalismo como projeto sustentável para garantir condições de vida mínimas para a sociedade e de inserção internacional para países em desenvolvimento. Na América do Sul, ao longo dos últimos anos tornou-se muito evidente a constatação de que a capacidade de um Estado é condição para a democracia. Sem uma adequada capacidade de fazer valer as regras e implementar as decisões tomadas pelos sujeitos políticos, ou sem a capacidade de garantir o cumprimento dos direitos e deveres associados à cidadania, um regime democrático torna-se inócuo. Por isso, é importante o estudo dos dilemas associados à construção de capacidades institucionais e do fortalecimento do Estado.

No âmbito acadêmico, essa nova realidade resultou do desenvolvimento do debate sobre o estudo do Estado. Desde o fim da Segunda Guerra Mundial até fins da década de 1960, houve a predominância da abordagem de tipo social sobre o Estado. Tratava-se de uma perspectiva que percebia o Estado como função dependente das relações e forças sociais internas. A partir dos anos 1970 emergiu uma abordagem mais política, que percebia certa autonomia por parte do Estado e preocupava-se com suas capabilities, responsáveis por sustentar o bem-estar social. Ao mesmo tempo surgia uma corrente neomarxista que, a partir da leitura de Gramsci e do estruturalismo de Althusser, assumia a autonomia relativa do Estado em relação às forças da sociedade e do capital.

As abordagens mais políticas do tema levaram, em fins da década de 1970 e início de 1980, ao surgimento de debates sobre a governabilidade das democracias. Este debate permitia tanto posições mais politicamente orientadas sobre o suposto inchaço do Estado e os possíveis problemas para a governabilidade, quanto discussões menos parciais sobre a importância de instituições para o surgimento e a manutenção da democracia. Na Ciência Política esta última corrente ficou conhecida como neo-institucionalismo. Uma de suas vertentes buscava o resgate da sociologia histórica ao tentar fugir do generalismo e ocidentalismo das análises sobre o Estado e adotar uma abordagem comparada com o mínimo de caráter explicativo. Esta corrente resgatou o estudo dos diferentes processos de construção do Estado e influenciou as abordagens mais recentes sobre análise de políticas públicas. Seus avanços trouxeram contribuições para a compreensão das relações entre Estado e sociedade e a sustentabilidade desta interação. Dentre estas contribuições destaca-se o estudo da Capacidade Estatal.

Democracia e Poder: A Capacidade Estatal Integrando Duas Agendas

Os últimos avanços no debate sobre Estado e sociedade incentivaram a expansão da adoção do conceito de Capacidade Estatal. Para Charles Tilly (2007:16), principal referência na área, Capacidade Estatal é a capacidade efetiva do Estado de penetrar na sociedade e alterar a distribuição de recursos, atividades e conexões interpessoais. A primeira leitura do conceito, entretanto, ao capturar o foco do autor nas ações do Estado, acaba por ofuscar outro elemento fundamental para a compreensão do conceito. Trata-se das capacidades (capabilities[1]) necessárias para empreender tais ações. Ou seja, importa para o Estado não apenas alterar as condições da sociedade, mas ter capacidade para fazê-lo. Isso, porque (i) as capacidades existentes, mesmo se não empreendidas na ação, já causam alterações tanto na relação Estado-Sociedade, quanto na interação do Estado com o ambiente externo e (ii) a compreensão das capacidades específicas de um Estado possibilita antever e prognosticar suas ações potenciais no presente e no futuro.

Figura 1 – Interação Coerção-Capital

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Desse modo, também se pode entender Capacidade Estatal como a força relativa do Estado ante a sociedade. Buscar-se-ia, na prática, medir o equilibro entre Estado e sociedade com o foco no Estado e nas suas capacidades de extrair recursos da sociedade e ao mesmo tempo de oferecer segurança, direitos, bem-estar e serviços que tragam sustentabilidade para essa relação. Trata-se do desenvolvimento da teoria inicial de Tilly (1996), que percebeu no processo histórico de construção dos Estados nacionais na Europa a interação entre coerção e capital – entre Estado e sociedade, respectivamente – através de relações de trocas e de barganha. Sob essa ótica, Capacidade Estatal situa-se em um continuum em que capacidade reduzida significa desequilíbrio entre Estado e sociedade devido à fraqueza e/ou reduzida autonomia relativa do Estado. Por outro lado, capacidade muito alta significa igualmente desequilíbrio, mas pela força ou autonomia excessiva do Estado. Já capacidade média significaria equilíbrio entre Estado e sociedade.

Figura 2: Capacidade Estatal e Relação Estado-Sociedade

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Uma das vantagens do conceito de Capacidade Estatal é a possibilidade de vincular o instituto da democracia (centro do debate da Ciência Política e da Sociologia) ao problema do poder nacional (caro às Relações Internacionais). Trata-se de dois debates paralelos que se conectam no conceito de Capacidade Estatal, sobretudo na Era Digital.

O Âmbito Interno: Capacidade Estatal e Democracia

A discussão sobre Capacidade Estatal e democracia foi uma das bases da formulação inicial do conceito no âmbito da Ciência Política, que se preocupava com a chave para a estabilidade interna dos países no que diz respeito à relação Estado-sociedade. Níveis diferentes de Capacidade Estatal interferem de maneira diversa nas condições necessárias ao processo de democratização. Essas condições são: (i) acréscimo na integração entre redes interpessoais de confiança e a política pública; (ii) incremento da isonomia das políticas públicas no que diz respeito a diferenças categoriais, como etnia, gênero, raça, religião, etc; e (iii) decréscimo na autonomia dos maiores núcleos de poder, sobretudo daqueles dotados de meios de coerção significativos (narcotráfico, milícias, organizações criminosas em geral, etc.), em relação à política pública (Tilly, 2007).

Tanto níveis muito baixos de Capacidade Estatal, quanto níveis muito altos, desfavorecem os processos necessários para a democratização. Por outro lado, níveis ótimos de Capacidade Estatal favoreceriam os processos que condicionam a democracia. No caso de baixa Capacidade Estatal, os elementos da sociedade são muito mais fortes que as estruturas do Estado, gerando espaço para conflitos civis, redes de poder autônomas e elites patrimonialistas (caudilhismo). No caso de altíssima Capacidade Estatal, a força do Estado é desproporcionalmente maior do que a da sociedade, o que gera poucas condições (e/ou cria empecilhos) para a conquista de direitos por parte do corpo social.

Na prática, sustenta-se que a democracia – entendida de acordo com o conceito processual de Robert Dahl (poliarquia) – é um dos indicadores que representam a relação entre Estado e sociedade. Se houver desequilíbrio entre Estado e sociedade (níveis muito altos ou muito baixos de Capacidade Estatal) serão reduzidos os incentivos para o surgimento da democracia. É forçoso afirmar que a democracia também tem a capacidade de interferir nessa relação. Tipos diferentes de democracia podem gerar diferentes resultados na interação Estado-sociedade.

Além disso, nos casos em que há (i) alta Capacidade Estatal e autocracia, juntamente com (ii) a emergência de novos atores sociais (elites, classes médias, etc.) que passam a contestar a alocação de recursos pelo Estado, este poderá adotar maiores liberdades políticas e civis (cessão de direitos como forma de barganha). Assim, otimizam-se os níveis de Capacidade Estatal e possibilita-se a sustentabilidade da relação entre Estado e sociedade. Longe de uma noção evolucionista dos regimes políticos, ressaltam-se os menores custos e a maior sustentabilidade na relação Estado-sociedade existentes nas democracias, devido à maior legitimidade e à existência de um arcabouço institucional que estabelece regras mais claras para a disputa política. Em sentido oposto, importa que democracias implantadas por forças externas em situações de fraqueza estatal podem inclusive desfavorecer ainda mais o precário equilíbrio entre Estado e sociedade em direção à baixa Capacidade Estatal. Importa, portanto, reter que toda a democracia só é possível e sustentável com níveis mínimos de Capacidade Estatal (Linz e Stepan, 1996; Cepik, 2005).

O Âmbito Externo: Capacidade Estatal e Poder

 A análise da Capacidade Estatal torna-se muito mais complexa quando a interação entre Estado e sociedade passa a considerar o sistema interestatal. Como os Estados contemporâneos são definidos (e diferenciados entre si) pela sua capacidade de prover segurança e bem-estar a todos os cidadãos, o desempenho do Estado e as condições de consolidação democrática precisam ser avaliados considerando-se de maneira integrada as políticas sociais (e.g. saúde, educação, previdência e desenvolvimento) e também a política externa, de defesa e de provimento de ordem pública.

Na área das Relações Internacionais e dos Estudos Estratégicos, o debate sobre Capacidade Estatal tem focado no conceito de Poder Nacional e carrega uma importante carga de discussões próprias da geopolítica. No entanto, apesar de lidar com elementos que indicam as capacidades internas dos Estados, as teorias do Poder Nacional ignoram as relações entre Estado e sociedade e os elementos de barganha envolvidos nesta interação, dentre eles a democracia. O conceito de Capacidade Estatal, portanto, permite unir de forma mais completa as duas perspectivas que avaliam o Estado (interna e externa, democracia e poder).

Quando avaliada sob a perspectiva das relações internacionais, a Capacidade Estatal (interação Estado-sociedade) sofre importantes modificações. Isso porque o sistema interestatal/internacional é um elemento fundamental para constranger essa relação. Pode gerar tanto incentivos para o seu fortalecimento quanto para o seu enfraquecimento. A configuração de poder de uma determinada região (polaridade) e o tipo de relacionamento entre os países (polarização) afeta a relação Estado-sociedade.

Figura 3: Interação Estado-Sociedade na Perspectiva das Relações Internacionais
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Por exemplo, uma situação de rivalidade interestatal incentiva o Estado a aumentar a extração de recursos de sua sociedade. Para aumentar sua segurança, o Estado busca gerar meios de dissuasão e defesa diante de ameaças externas. Caso o Estado preste serviços públicos deficitários, ou apresente baixo grau de legitimidade, não só o governo, mas o próprio regime democrático poderão ser ameaçados. Portanto, se o Estado apresentar fragilidade interna, pode demonstrar, também, fraqueza externa. Ou seja, o tipo de Capacidade Estatal dos países (o quão equilibrada é a relação entre Estado e sociedade) também influencia no grau de liberdade de ação que terão no sistema interestatal.

Outro elemento determinante é a quantidade do equilíbrio, a força das partes componentes da Capacidade Estatal. Mais especificamente, se o equilíbrio ocorre com elevados níveis de poder por parte do Estado e da sociedade, ou se ocorre com níveis reduzidos de poder tanto do Estado quanto da sociedade. Na prática, trata-se de mensurar a média de coerção e capital (capacidade Estado-sociedade agregada) de um país em comparação com outros. Em outros termos, um Estado pode apresentar uma relação internamente equilibrada entre Estado e sociedade com altos níveis (Estado forte, sociedade forte) ou com baixos níveis (Estado fraco, sociedade fraca). Importa observar que a quantidade de equilíbrio afeta o relacionamento entre os Estados de uma região. Por exemplo, um Estado desequilibrado (Estado forte, sociedade fraca) pode rivalizar com um equilibrado a baixo nível (Estado fraco, sociedade fraca).

Capacidade Estatal na Era Digital

Na atualidade, a avaliação da Capacidade Estatal deve ter em mente as características da Era Digital. Nesta, as Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) têm proporcionado novas formas de relacionamento e de trocas de toda ordem, que impactam significativamente os processos produtivos, em todas as esferas sociais, com implicações consideráveis para as relações humanas em diversos níveis (Rennstich, 2008). Duas relações em que se pode perceber a influência das TICs, é no que concerne, de modo geral, à: (i) interação Estado-sociedade; e (ii) à inserção internacional de atores estatais e não-estatais na busca pela consecução de seus objetivos políticos.

No que diz respeito ao equilíbrio entre Estado e sociedade, no plano interno, três são os campos de maior impacto da Era Digital. Em primeiro lugar, seguem-se possibilidades de fortalecimento da Capacidade Estatal trazidas pelo emprego das TIC nas atividades que envolvem a capacidade de extração do Estado e de promoção da segurança, do bem-estar e da justiça. Em segundo lugar, no que concerne a avaliação do papel da sociedade perante o Estado devem ser levadas em consideração iniciativas de participação, de contestação e de prestação de serviços de caráter público. Há que se lembrar, todavia, que conforme cresce a difusão das TIC cresce o rol de ameaças e de vulnerabilidades aos Estados, aos atores econômicos e aos atores sociais de forma ampla. Em terceiro lugar, a Era Digital afeta a capacidade de interação das duas esferas (Estado e sociedade) na medida em que incentiva o aumento do fluxo e do processamento de informações e as vias de comunicação.

Quando consideradas as relações internacionais, por sua vez, uma série de questões relacionadas à distribuição de poder no sistema interestatal/internacional na Era Digital são levantadas (Martins, 2008). Se as TIC podem ser entendidas como capacidades (capabilities), ou seja, como instrumentos de poder e de desenvolvimento à serviço do Estado e sua população, pode-se dizer que sua maior ou menor aplicação, bem como os constrangimentos sistêmicos existentes ao acesso à tecnologia pelos diferentes Estados é variável a ser considerada para se determinar as configurações de poder. Além disso, a existência de Hacktivismo, atividades criminosas e espionagem – cometidas através de sistemas informáticos e redes computacionais -, atos de sabotagem, terrorismo e até mesmo a guerra cibernética, apontam a interpenetração mais fácil de atores em diferentes escalas no cenário internacional, e consequentemente, interferência facilitada nos assuntos de relações internacionais. O aumento da influência de forças transacionais que agem de maneira difusa, como as ONGs, pelo emprego das TIC e a volatilidade do capital internacional controlado virtualmente, reforçam a tendência apontada.

A Capacidade Estatal na América do Sul

Mesmo em regimes políticos caracterizados por alta capacidade governamental e democracia existem áreas de atuação e atividades do Poder Executivo nas quais os mecanismos de controle democrático são precários. Além disso, considera-se que a relação entre legitimidade e efetividade é complementar e não antagônica. Quando se adota limiares para três indicadores não comportamentais de qualidade democrática, a saber: renda per capita superior a US$ 9.825[2], desigualdade inferior a 0,50 (coeficiente de Gini) e legitimidade acima de 66% (apoio declarado ao regime democrático), observa-se que em quase todos os países da América do Sul e na maioria dos países do eixo sul-sul das relações internacionais contemporâneas ainda persistem desafios de consolidação da democracia que são simultâneos e interligados com o problema da redistribuição de poder no sistema internacional.

Utilizando-se uma imagem de três estágios no processo de desenvolvimento latino-americano posterior a 1990, pode-se constatar que mesmo nos casos de superação bem sucedida do primeiro estágio (‘estabilização severa’ dos fundamentos macro-econômicos) e do segundo estágio (‘transformação estrutural’ dos equilíbrios entre estado/mercado e interno/externo), os desafios associados ao terceiro estágio (‘construção de capacidades’) seriam justamente os mais demorados e difíceis, envolvendo investimentos significativos e sustentados ao longo do tempo em desenvolvimento humano, melhoria de produtividade, infraestrutura e mudança nos padrões de interação entre indivíduos, grupos e instituições formais e informais.

De acordo com a tese que justifica a necessidade de uma abordagem multidisciplinar e que no fundo define a identidade do ISAPE, o enraizamento da democracia no Brasil e na América do Sul é inseparável da construção adequada de capacidade estatal em áreas cruciais de políticas públicas, incluindo educação, desenvolvimento social, financiamento, defesa e segurança pública.

Pesquisar esses processos, buscar superar os desafios metodológicos envolvidos no estudo[3] e contribuir para uma construção adequada das capacidades estatais e da democracia no Brasil e na América do Sul é a vocação fundamental do ISAPE.

Referências Bibliográficas

BANCO MUNDIAL. Definição de e-Government. 2009. Disponível em: <http://go.worldbank.org/M1JHE0Z280&gt;. Acesso em 02 de abril de 2012.

CEPIK, Marco A. C. “Do Estado Nacional ao Império Mundial?”. Sociedade em Debate, vol. 07 (01), abril de 2001, pp. 03-30. Pelotas – RS. [ISSN 1414-9869].

CEPIK, Marco. Regime político e sistema de inteligência no Brasil: legitimidade e efetividade como desafios institucionais.Dados Revista de Ciências Sociais, vol.48, n.1, jan-mar 2005 pp. 67-113. Rio de Janeiro – RJ. [ISSN 0011-5258]. Disponivel em: <http://dx.doi.org/10.1590/S0011-52582005000100004>. Acesso em 01 de dezembro de 2012.

LINZ, Juane; STEPAN, Alfred . Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Postcommunist Europe. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1996.

MARTINS, José Miguel Quedi. Digitalização e Guerra Local como Fatores do Equilíbrio Internacional. Tese de Doutorado em Ciência Política pela UFRGS, Porto Alegre, 2008.

RENNSTICH, Joachim. The Making of a Digital World. New York: Palgrave Mcmillan, 2008.

TILLY, Charles. Coerção, Capital e Estados Europeus. São Paulo: Edusp, 1996.

TILLY, Charles. Democracy. New York: Cambridge University Press, 2007.


[1] Um dos primeiros trabalhos sobre capacidades do Estado foi a obra de Almond & Powell (1966). No capítulo VIII de Comparative Politics, Almond e Powell sintetizam as cinco “capacidades” decisivas para a avaliação do desempenho dos sistemas políticos: capacidade extrativa, regulatória, distributiva, simbólica e responsiva. Enquanto as quatro primeiras referem-se às políticas governamentais, a capacidade responsiva se expressa através da relação entre inputs (demandas e reforços) e outputs (resultado), que afinal responde pela extensão e intensidade do apoio obtido pelo sistema político no ambiente interno e externo (Cepik, 2001).

[2] Tal valor corresponde a aproximadamente US$ 6.055 no ano de 1985, limiar estabelecido por Pzeworski, Alvarez, Cheibub e Liongi  (2000).

[3] A operacionalização é um dos principais desafios ao estudo da Capacidade Estatal. Os problemas teórico-metodológicos são visíveis tanto para a análise de âmbito interno quanto para a de âmbito externo. No primeiro caso, surgem questionamentos importantes, tais como: qual é o indicador de que a relação Estado-sociedade é equilibrada e sustentável? Como medir o equilíbrio em casos em que fatores de difícil operacionalização o garantem, como a coesão social e a identidade nacional? Em âmbito externo, questiona-se: quais dos dois fatores supracitados (nível de Capacidade Estatal ou quantidade do equilíbrio) indica capacidade maior e mais sustentável de atuação do país no sistema interestatal? Além disso, quais são os reais impactos que a Era Digital tem nesses planos? Esses são alguns dos desafios que um programa de pesquisa sobre o tema pode vir a solucionar. Responder a estas perguntas importa para avaliar a eficácia, a eficiência, a efetividade e a legitimidade de políticas públicas em diferentes áreas de atuação do Governo.

Expediente | Responsável: Igor Castellano da Silva | Pesquisadores: Athos Munhoz da Silva, Bruno Magno, Christiano Cruz Ambros, Eduardo Urbanski Bueno, Fernando Dall’Onder Sebben, Gustavo Henrique Feddersen, João Gabriel da Costa, Lucas Kerr de Oliveira, Luiza Costa Corrêa, Mamadou Alpha Diallo, Marco Aurélio Chaves Cepik, Pedro Vinícius Brittes, Rômulo Barizon Pitt, Thiago Borne Ferreira | Colaboradores: Ana Júlia Possamai, Diego Rafael Canabarro, João Arthur da Silva Reis, Yasmin Ornelas.
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Think Tanks: Conceito, Casos e Oportunidades no Brasil


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É crescente, no Brasil e no mundo, o interesse da sociedade acerca do papel dos Think Tanks (TTs) na promoção de ideias e no amparo de políticas públicas, sobretudo aquelas relacionadas à política externa. Nesse ponto, há certa crítica sobre o papel que essas organizações adquiriram na política norte-americana. Envolveram-se na promoção de políticas de moralidade questionável e geraram certo desconforto para a adoção do termo de forma universal. Contudo, seu papel a cumprir na sociedade e na política lhes garante potencial para superar esses desafios particulares e para serem estabelecidos de forma autóctone e soberana ao redor do mundo. No caso do Brasil, vislumbra-se um momento histórico de oportunidades para a ampliação da atuação temática e prática dessas organizações.

Think Tanks são instituições de pesquisa, análise e engajamento em políticas públicas. Além de gerarem pesquisas e análises politicamente orientadas, buscam sensibilizar a sociedade e os tomadores de decisão quanto a temas de seu interesse. São, portanto, mais do que “ThinkTanks; caracterizam-se na prática como “Think-and-Do” Tanks. Sua origem no ocidente data do século XIX, sobretudo em países de língua inglesa, onde fundações majoritariamente filantrópicas buscavam trazer respostas a problemas econômicos e sociais gerados pelo processo de crescimento do Estado e de modernização nos países em processo de industrialização. Agregava-se a isso a potencialidade decorrente de uma era progressista que trouxe a expansão das universidades e a profissionalização e complexificação do serviço público – o que deu ao conhecimento um papel central nas estruturas das sociedades modernas. Com a expansão do imperialismo e a decorrente Guerra Mundial, essas organizações da sociedade civil passavam a pensar em alternativas para o problema do expansionismo e da guerra e acabaram adquirindo circulação nos espaços de decisão governamentais.

Foi assim que no pós-Segunda Guerra Mundial presenciou-se uma expansão e concentração dos Think Tanks. Expansão, pois houve a multiplicação de grupos intelectuais e movimentos sociais que buscavam alternativas frente à crise capitalista e ao modelo de Estado que haviam levado ao confronto central. Aliado a isso estava o avanço nos métodos de pesquisa em ciências sociais – dando caráter mais explicativo, preditivo e normativo às pesquisas acadêmicas. Concentração, pois no contexto da disputa bipolar os Estados capitalistas buscavam amparar a criação de instituições de pesquisa e amparo a políticas públicas que auxiliariam na tarefa de construção de um modelo baseado na tentativa de superação do rival comunista.

Todavia, a década de 1970 trouxe à tona as inconsistências desse modelo, com a crise do Estado de bem-estar social, a ascensão de movimentos sociais de contestação nos países centrais, a desestruturação do sistema econômico de Bretton Woods e a ascensão Novos Países Industrializados, que buscam a criação de uma Nova Ordem Econômica Internacional. Foi como resposta a essas transformações estruturais que o papel dos Think Tanks assumiu uma nova forma, agora não mais como organizações filantrópicas que pensavam soluções para a crise de modernização capitalista, nem como organizações financiadas por um Estado que buscava nuclear atividades estratégicas. Eram agora grupos da sociedade civil que tinham na ideia de advocacy as bases para a defesa de temas como neoliberalismo e da superação do rival estratégico dos Estados Unidos. Foi assim que grupos neoconservadores encontraram uma forma efetiva de influenciar campanhas presidenciais e amparar políticas públicas. Concomitantemente, houve na década de 1980 uma resposta desses mesmos grupos para os debates sobre o desenvolvimento e o subdesenvolvimento mediante a ampliação de agendas – agora voltadas para meio-ambiente, gênero, promoção da democracia e direitos humanos.

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Perspectivas e Desafios para a Integração Sul-Americana


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Processos de integração regional têm se multiplicado ao redor do mundo desde o fim da Guerra Fria. Na América do Sul, para entender e avaliar a importância da integração é preciso responder a três questionamentos.

Primeiro, em que medida as mudanças no sistema internacional desafiam a inserção dos países sul-americanos? A ordem internacional liderada pelos Estados Unidos, nascida na própria era da bipolaridade, parece esgotar-se, transitando da unipolaridade no imediato pós-Guerra Fria para uma multipolaridade crescente. Paralelamente, a ascensão da Ásia, no contexto da Terceira Revolução Industrial (Revolução Científico-Tecnológica – RCT), deslocou o centro dinâmico da economia global para o Pacífico. Dessa forma, a combinação entre as incertezas relacionadas à transição de poder e a reestruturação da economia global desafia a inserção dos países sul-americanos. Representa tanto o risco de marginalização quanto a oportunidade de aumentar seu protagonismo.

Segundo, é preciso questionar: por que os países da América do Sul melhoram sua inserção ao atuarem em bloco? Mais especificamente, integrar-se por quê? Entende-se que a integração regional fortalece capacidades estatais e fornece um modelo sustentável para o enfrentamento dos desafios sistêmicos. Estruturalmente, observa-se que os países sul-americanos travaram uma luta histórica em busca de soberania e desenvolvimento, materializada nas diversas tentativas de integração. Em relação à soberania, desde cedo houve a preocupação com a interferência de potências extrarregionais, a demarcação de fronteiras, e as guerras em torno de recursos naturais. A respeito do desenvolvimento, importa o esforço secular de superação do modelo econômico de enclave – empenho que não obteve êxito completo pelas dificuldades envolvidas no processo de industrialização e se manteve como rastro nos elevados índices de desigualdade econômica e social. Para enfrentar tais desafios, os Estados buscaram a integração como meio de fortalecimento mútuo.

Entretanto, tais iniciativas apresentaram êxito apenas parcial. Isso se deveu ao fato de que a maior parte dos projetos foi guiada pela lógica de busca de apenas uma dessas duas finalidades – ora soberania, ora desenvolvimento. Por exemplo, o Pacto de Não Agressão, Consulta e Arbitragem (Pacto do ABC) firmado em 1915 entre Argentina, Brasil e Chile, à época da gestão do Barão do Rio Branco, tinha como prioridade a soberania territorial. Por sua vez, iniciativas como a da Operação Pan-Americana (OPA), lançada pelo Presidente Juscelino Kubitschek em 1958, privilegiava a busca de recursos externos para financiar exclusivamente o desenvolvimento. Embora tenham sido decisivos em suas épocas, tais projetos foram incapazes de solucionar de forma conjunta os desafios apontados. Em contraste, ao abordar a soberania e o desenvolvimento de forma integrada, a proposta contemporânea da União de Nações Sul-Americanas, a UNASUL, coloca-se como alternativa efetiva ao problema da construção do Estado e da obtenção de tais finalidades. Juntos, os países sul-americanos combinam o melhor de suas capacidades e fortalecem sua posição diante dos desafios do sistema internacional contemporâneo.

Terceiro, se a integração regional de fato representa uma alternativa consistente de inserção internacional, cabe questionar qual é seu escopo: América do Sul, América Latina ou Américas? Qual o melhor modelo de integração regional? Para realizar mudanças estruturais, cumpre adotar um modelo que integre, de forma sustentável, alternativas viáveis de soberania e desenvolvimento. No âmbito da soberania, trata-se de encontrar formas de segurança efetiva – ao contrário do presenciado no sistema de segurança hemisférica (TIAR). Historicamente, a aproximação da Argentina e do Brasil sempre esteve no centro do processo de integração sul-americano e ocorreu em um momento de questionamento das garantias de segurança hemisférica, como pôde ser visto no contexto da Guerra das Malvinas. Na esfera da solução de desenvolvimento, é relevante adequar uma amplitude geográfica que viabilize a existência de menores assimetrias entre os países, a integração infraestrutural e produtiva de forma viável, e o desenvolvimento tecnológico compartilhado. A aproximação entre Brasil e Argentina também envolveu a demanda por uma solução autóctone para tais desafios, em um contexto de crise estrutural oriunda da década de 1970 e das dificuldades de transição dos modelos de substituição de importações para modelos de substituição de exportações. No entanto, a despeito das intenções originais marcadas pelo interesse estratégico entre os dois países, as pressões internacionais para a liberalização do comércio resultaram no Mercosul estruturado, então, no modelo de regionalismo aberto. Todavia a iniciativa foi reformada na década de 2000, adquirindo caráter político e escopo desenvolvimentista. Além disso, a alternativa da UNASUL expande a proposta consolidada no Mercosul em termos de escopo geográfico e temático.

Todavia, o modelo de integração liderado pela parceria entre Brasil e Argentina, concretizado no Mercosul e na UNASUL, também possui iniciativas concorrentes. De um lado, modelos fundamentados no mercado, como a Área de Livre-Comércio das Américas (ALCA) e a Área de Integração Profunda (AIP), que representam não só a expansão do modelo neoliberal como também a reprodução da dependência internacional baseada na expectativa acerca das livres forças do mercado. Trata-se do pior de dois mundos: a delegação simultânea dos direitos de soberania e de desenvolvimento. De outro lado, coloca-se a Alternativa Bolivariana das Américas (ALBA), que, ao tentar estabelecer um contraponto à proposta neoliberal, é incapaz de apresentar um modelo sustentável para a América do Sul na competição político-econômica internacional. Embora apresente potencial para incorporar os movimentos sociais no processo de integração, a ALBA opta por um antiamericanismo excessivo que acirra conflitos internos e instiga os interesses dos Estados Unidos na região, o que gera, respectivamente, enfraquecimento do Estado e ameaças à soberania. Além disso, tal iniciativa não oferece alternativas para inovação, produção e distribuição de tecnologia – elementos centrais para o desenvolvimento sul-americano.

Em contraste, a UNASUL parece fornecer um modelo de inserção que equilibra de forma mais efetiva soberania e desenvolvimento, Estado e sociedade, de modo que se coloca como uma alternativa sustentável para resolver os desafios estruturais da América do Sul e fomentar a sua inserção internacional. Esta preocupação com a díade soberania e desenvolvimento pode ser percebida pelos órgãos criados para gerir as ações do processo de integração, tais como, o Conselho de Defesa Sul-Americano, o Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento, e o Conselho Sul-Americano de Economia e Finanças.

A mesma preocupação deve pautar esforços e iniciativas na sociedade civil. O ISAPE procura colaborar com essa necessidade ao auxiliar na elaboração e no planejamento de empreendimentos e de políticas públicas voltados à promoção da integração sul-americana, tendo em vista a defesa da soberania e do desenvolvimento. Para tanto, inaugura-se o ISAPE Debate, uma publicação periódica que abordará assuntos de relevância para o estudo das relações internacionais mediante análises de conjuntura que avaliem processos, em distintas regiões geográficas, relacionados aos desafios da soberania, do desenvolvimento e da integração regional.

Expediente | Responsável: Fernando Dall’Onder Sebben | Pesquisadores: Eduardo Urbanski Bueno, Igor Castellano da Silva, Lucas Kerr de Oliveira, Rômulo Barizon Pitt, Thiago Borne Ferreira | Colaboradores: Gustavo Henrique Feddersen, Yasmin Ornelas.

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