Capacidade Estatal

Capacidade Estatal: Democracia e Poder na Era Digital


Image

Introdução

O conceito de Estado tem adquirido renovada notoriedade no início do século XXI. No âmbito político, houve a percepção das insuficiências do neoliberalismo como projeto sustentável para garantir condições de vida mínimas para a sociedade e de inserção internacional para países em desenvolvimento. Na América do Sul, ao longo dos últimos anos tornou-se muito evidente a constatação de que a capacidade de um Estado é condição para a democracia. Sem uma adequada capacidade de fazer valer as regras e implementar as decisões tomadas pelos sujeitos políticos, ou sem a capacidade de garantir o cumprimento dos direitos e deveres associados à cidadania, um regime democrático torna-se inócuo. Por isso, é importante o estudo dos dilemas associados à construção de capacidades institucionais e do fortalecimento do Estado.

No âmbito acadêmico, essa nova realidade resultou do desenvolvimento do debate sobre o estudo do Estado. Desde o fim da Segunda Guerra Mundial até fins da década de 1960, houve a predominância da abordagem de tipo social sobre o Estado. Tratava-se de uma perspectiva que percebia o Estado como função dependente das relações e forças sociais internas. A partir dos anos 1970 emergiu uma abordagem mais política, que percebia certa autonomia por parte do Estado e preocupava-se com suas capabilities, responsáveis por sustentar o bem-estar social. Ao mesmo tempo surgia uma corrente neomarxista que, a partir da leitura de Gramsci e do estruturalismo de Althusser, assumia a autonomia relativa do Estado em relação às forças da sociedade e do capital.

As abordagens mais políticas do tema levaram, em fins da década de 1970 e início de 1980, ao surgimento de debates sobre a governabilidade das democracias. Este debate permitia tanto posições mais politicamente orientadas sobre o suposto inchaço do Estado e os possíveis problemas para a governabilidade, quanto discussões menos parciais sobre a importância de instituições para o surgimento e a manutenção da democracia. Na Ciência Política esta última corrente ficou conhecida como neo-institucionalismo. Uma de suas vertentes buscava o resgate da sociologia histórica ao tentar fugir do generalismo e ocidentalismo das análises sobre o Estado e adotar uma abordagem comparada com o mínimo de caráter explicativo. Esta corrente resgatou o estudo dos diferentes processos de construção do Estado e influenciou as abordagens mais recentes sobre análise de políticas públicas. Seus avanços trouxeram contribuições para a compreensão das relações entre Estado e sociedade e a sustentabilidade desta interação. Dentre estas contribuições destaca-se o estudo da Capacidade Estatal.

Democracia e Poder: A Capacidade Estatal Integrando Duas Agendas

Os últimos avanços no debate sobre Estado e sociedade incentivaram a expansão da adoção do conceito de Capacidade Estatal. Para Charles Tilly (2007:16), principal referência na área, Capacidade Estatal é a capacidade efetiva do Estado de penetrar na sociedade e alterar a distribuição de recursos, atividades e conexões interpessoais. A primeira leitura do conceito, entretanto, ao capturar o foco do autor nas ações do Estado, acaba por ofuscar outro elemento fundamental para a compreensão do conceito. Trata-se das capacidades (capabilities[1]) necessárias para empreender tais ações. Ou seja, importa para o Estado não apenas alterar as condições da sociedade, mas ter capacidade para fazê-lo. Isso, porque (i) as capacidades existentes, mesmo se não empreendidas na ação, já causam alterações tanto na relação Estado-Sociedade, quanto na interação do Estado com o ambiente externo e (ii) a compreensão das capacidades específicas de um Estado possibilita antever e prognosticar suas ações potenciais no presente e no futuro.

Figura 1 – Interação Coerção-Capital

Image

Desse modo, também se pode entender Capacidade Estatal como a força relativa do Estado ante a sociedade. Buscar-se-ia, na prática, medir o equilibro entre Estado e sociedade com o foco no Estado e nas suas capacidades de extrair recursos da sociedade e ao mesmo tempo de oferecer segurança, direitos, bem-estar e serviços que tragam sustentabilidade para essa relação. Trata-se do desenvolvimento da teoria inicial de Tilly (1996), que percebeu no processo histórico de construção dos Estados nacionais na Europa a interação entre coerção e capital – entre Estado e sociedade, respectivamente – através de relações de trocas e de barganha. Sob essa ótica, Capacidade Estatal situa-se em um continuum em que capacidade reduzida significa desequilíbrio entre Estado e sociedade devido à fraqueza e/ou reduzida autonomia relativa do Estado. Por outro lado, capacidade muito alta significa igualmente desequilíbrio, mas pela força ou autonomia excessiva do Estado. Já capacidade média significaria equilíbrio entre Estado e sociedade.

Figura 2: Capacidade Estatal e Relação Estado-Sociedade

Image

Uma das vantagens do conceito de Capacidade Estatal é a possibilidade de vincular o instituto da democracia (centro do debate da Ciência Política e da Sociologia) ao problema do poder nacional (caro às Relações Internacionais). Trata-se de dois debates paralelos que se conectam no conceito de Capacidade Estatal, sobretudo na Era Digital.

O Âmbito Interno: Capacidade Estatal e Democracia

A discussão sobre Capacidade Estatal e democracia foi uma das bases da formulação inicial do conceito no âmbito da Ciência Política, que se preocupava com a chave para a estabilidade interna dos países no que diz respeito à relação Estado-sociedade. Níveis diferentes de Capacidade Estatal interferem de maneira diversa nas condições necessárias ao processo de democratização. Essas condições são: (i) acréscimo na integração entre redes interpessoais de confiança e a política pública; (ii) incremento da isonomia das políticas públicas no que diz respeito a diferenças categoriais, como etnia, gênero, raça, religião, etc; e (iii) decréscimo na autonomia dos maiores núcleos de poder, sobretudo daqueles dotados de meios de coerção significativos (narcotráfico, milícias, organizações criminosas em geral, etc.), em relação à política pública (Tilly, 2007).

Tanto níveis muito baixos de Capacidade Estatal, quanto níveis muito altos, desfavorecem os processos necessários para a democratização. Por outro lado, níveis ótimos de Capacidade Estatal favoreceriam os processos que condicionam a democracia. No caso de baixa Capacidade Estatal, os elementos da sociedade são muito mais fortes que as estruturas do Estado, gerando espaço para conflitos civis, redes de poder autônomas e elites patrimonialistas (caudilhismo). No caso de altíssima Capacidade Estatal, a força do Estado é desproporcionalmente maior do que a da sociedade, o que gera poucas condições (e/ou cria empecilhos) para a conquista de direitos por parte do corpo social.

Na prática, sustenta-se que a democracia – entendida de acordo com o conceito processual de Robert Dahl (poliarquia) – é um dos indicadores que representam a relação entre Estado e sociedade. Se houver desequilíbrio entre Estado e sociedade (níveis muito altos ou muito baixos de Capacidade Estatal) serão reduzidos os incentivos para o surgimento da democracia. É forçoso afirmar que a democracia também tem a capacidade de interferir nessa relação. Tipos diferentes de democracia podem gerar diferentes resultados na interação Estado-sociedade.

Além disso, nos casos em que há (i) alta Capacidade Estatal e autocracia, juntamente com (ii) a emergência de novos atores sociais (elites, classes médias, etc.) que passam a contestar a alocação de recursos pelo Estado, este poderá adotar maiores liberdades políticas e civis (cessão de direitos como forma de barganha). Assim, otimizam-se os níveis de Capacidade Estatal e possibilita-se a sustentabilidade da relação entre Estado e sociedade. Longe de uma noção evolucionista dos regimes políticos, ressaltam-se os menores custos e a maior sustentabilidade na relação Estado-sociedade existentes nas democracias, devido à maior legitimidade e à existência de um arcabouço institucional que estabelece regras mais claras para a disputa política. Em sentido oposto, importa que democracias implantadas por forças externas em situações de fraqueza estatal podem inclusive desfavorecer ainda mais o precário equilíbrio entre Estado e sociedade em direção à baixa Capacidade Estatal. Importa, portanto, reter que toda a democracia só é possível e sustentável com níveis mínimos de Capacidade Estatal (Linz e Stepan, 1996; Cepik, 2005).

O Âmbito Externo: Capacidade Estatal e Poder

 A análise da Capacidade Estatal torna-se muito mais complexa quando a interação entre Estado e sociedade passa a considerar o sistema interestatal. Como os Estados contemporâneos são definidos (e diferenciados entre si) pela sua capacidade de prover segurança e bem-estar a todos os cidadãos, o desempenho do Estado e as condições de consolidação democrática precisam ser avaliados considerando-se de maneira integrada as políticas sociais (e.g. saúde, educação, previdência e desenvolvimento) e também a política externa, de defesa e de provimento de ordem pública.

Na área das Relações Internacionais e dos Estudos Estratégicos, o debate sobre Capacidade Estatal tem focado no conceito de Poder Nacional e carrega uma importante carga de discussões próprias da geopolítica. No entanto, apesar de lidar com elementos que indicam as capacidades internas dos Estados, as teorias do Poder Nacional ignoram as relações entre Estado e sociedade e os elementos de barganha envolvidos nesta interação, dentre eles a democracia. O conceito de Capacidade Estatal, portanto, permite unir de forma mais completa as duas perspectivas que avaliam o Estado (interna e externa, democracia e poder).

Quando avaliada sob a perspectiva das relações internacionais, a Capacidade Estatal (interação Estado-sociedade) sofre importantes modificações. Isso porque o sistema interestatal/internacional é um elemento fundamental para constranger essa relação. Pode gerar tanto incentivos para o seu fortalecimento quanto para o seu enfraquecimento. A configuração de poder de uma determinada região (polaridade) e o tipo de relacionamento entre os países (polarização) afeta a relação Estado-sociedade.

Figura 3: Interação Estado-Sociedade na Perspectiva das Relações Internacionais
Image

Por exemplo, uma situação de rivalidade interestatal incentiva o Estado a aumentar a extração de recursos de sua sociedade. Para aumentar sua segurança, o Estado busca gerar meios de dissuasão e defesa diante de ameaças externas. Caso o Estado preste serviços públicos deficitários, ou apresente baixo grau de legitimidade, não só o governo, mas o próprio regime democrático poderão ser ameaçados. Portanto, se o Estado apresentar fragilidade interna, pode demonstrar, também, fraqueza externa. Ou seja, o tipo de Capacidade Estatal dos países (o quão equilibrada é a relação entre Estado e sociedade) também influencia no grau de liberdade de ação que terão no sistema interestatal.

Outro elemento determinante é a quantidade do equilíbrio, a força das partes componentes da Capacidade Estatal. Mais especificamente, se o equilíbrio ocorre com elevados níveis de poder por parte do Estado e da sociedade, ou se ocorre com níveis reduzidos de poder tanto do Estado quanto da sociedade. Na prática, trata-se de mensurar a média de coerção e capital (capacidade Estado-sociedade agregada) de um país em comparação com outros. Em outros termos, um Estado pode apresentar uma relação internamente equilibrada entre Estado e sociedade com altos níveis (Estado forte, sociedade forte) ou com baixos níveis (Estado fraco, sociedade fraca). Importa observar que a quantidade de equilíbrio afeta o relacionamento entre os Estados de uma região. Por exemplo, um Estado desequilibrado (Estado forte, sociedade fraca) pode rivalizar com um equilibrado a baixo nível (Estado fraco, sociedade fraca).

Capacidade Estatal na Era Digital

Na atualidade, a avaliação da Capacidade Estatal deve ter em mente as características da Era Digital. Nesta, as Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) têm proporcionado novas formas de relacionamento e de trocas de toda ordem, que impactam significativamente os processos produtivos, em todas as esferas sociais, com implicações consideráveis para as relações humanas em diversos níveis (Rennstich, 2008). Duas relações em que se pode perceber a influência das TICs, é no que concerne, de modo geral, à: (i) interação Estado-sociedade; e (ii) à inserção internacional de atores estatais e não-estatais na busca pela consecução de seus objetivos políticos.

No que diz respeito ao equilíbrio entre Estado e sociedade, no plano interno, três são os campos de maior impacto da Era Digital. Em primeiro lugar, seguem-se possibilidades de fortalecimento da Capacidade Estatal trazidas pelo emprego das TIC nas atividades que envolvem a capacidade de extração do Estado e de promoção da segurança, do bem-estar e da justiça. Em segundo lugar, no que concerne a avaliação do papel da sociedade perante o Estado devem ser levadas em consideração iniciativas de participação, de contestação e de prestação de serviços de caráter público. Há que se lembrar, todavia, que conforme cresce a difusão das TIC cresce o rol de ameaças e de vulnerabilidades aos Estados, aos atores econômicos e aos atores sociais de forma ampla. Em terceiro lugar, a Era Digital afeta a capacidade de interação das duas esferas (Estado e sociedade) na medida em que incentiva o aumento do fluxo e do processamento de informações e as vias de comunicação.

Quando consideradas as relações internacionais, por sua vez, uma série de questões relacionadas à distribuição de poder no sistema interestatal/internacional na Era Digital são levantadas (Martins, 2008). Se as TIC podem ser entendidas como capacidades (capabilities), ou seja, como instrumentos de poder e de desenvolvimento à serviço do Estado e sua população, pode-se dizer que sua maior ou menor aplicação, bem como os constrangimentos sistêmicos existentes ao acesso à tecnologia pelos diferentes Estados é variável a ser considerada para se determinar as configurações de poder. Além disso, a existência de Hacktivismo, atividades criminosas e espionagem – cometidas através de sistemas informáticos e redes computacionais -, atos de sabotagem, terrorismo e até mesmo a guerra cibernética, apontam a interpenetração mais fácil de atores em diferentes escalas no cenário internacional, e consequentemente, interferência facilitada nos assuntos de relações internacionais. O aumento da influência de forças transacionais que agem de maneira difusa, como as ONGs, pelo emprego das TIC e a volatilidade do capital internacional controlado virtualmente, reforçam a tendência apontada.

A Capacidade Estatal na América do Sul

Mesmo em regimes políticos caracterizados por alta capacidade governamental e democracia existem áreas de atuação e atividades do Poder Executivo nas quais os mecanismos de controle democrático são precários. Além disso, considera-se que a relação entre legitimidade e efetividade é complementar e não antagônica. Quando se adota limiares para três indicadores não comportamentais de qualidade democrática, a saber: renda per capita superior a US$ 9.825[2], desigualdade inferior a 0,50 (coeficiente de Gini) e legitimidade acima de 66% (apoio declarado ao regime democrático), observa-se que em quase todos os países da América do Sul e na maioria dos países do eixo sul-sul das relações internacionais contemporâneas ainda persistem desafios de consolidação da democracia que são simultâneos e interligados com o problema da redistribuição de poder no sistema internacional.

Utilizando-se uma imagem de três estágios no processo de desenvolvimento latino-americano posterior a 1990, pode-se constatar que mesmo nos casos de superação bem sucedida do primeiro estágio (‘estabilização severa’ dos fundamentos macro-econômicos) e do segundo estágio (‘transformação estrutural’ dos equilíbrios entre estado/mercado e interno/externo), os desafios associados ao terceiro estágio (‘construção de capacidades’) seriam justamente os mais demorados e difíceis, envolvendo investimentos significativos e sustentados ao longo do tempo em desenvolvimento humano, melhoria de produtividade, infraestrutura e mudança nos padrões de interação entre indivíduos, grupos e instituições formais e informais.

De acordo com a tese que justifica a necessidade de uma abordagem multidisciplinar e que no fundo define a identidade do ISAPE, o enraizamento da democracia no Brasil e na América do Sul é inseparável da construção adequada de capacidade estatal em áreas cruciais de políticas públicas, incluindo educação, desenvolvimento social, financiamento, defesa e segurança pública.

Pesquisar esses processos, buscar superar os desafios metodológicos envolvidos no estudo[3] e contribuir para uma construção adequada das capacidades estatais e da democracia no Brasil e na América do Sul é a vocação fundamental do ISAPE.

Referências Bibliográficas

BANCO MUNDIAL. Definição de e-Government. 2009. Disponível em: <http://go.worldbank.org/M1JHE0Z280&gt;. Acesso em 02 de abril de 2012.

CEPIK, Marco A. C. “Do Estado Nacional ao Império Mundial?”. Sociedade em Debate, vol. 07 (01), abril de 2001, pp. 03-30. Pelotas – RS. [ISSN 1414-9869].

CEPIK, Marco. Regime político e sistema de inteligência no Brasil: legitimidade e efetividade como desafios institucionais.Dados Revista de Ciências Sociais, vol.48, n.1, jan-mar 2005 pp. 67-113. Rio de Janeiro – RJ. [ISSN 0011-5258]. Disponivel em: <http://dx.doi.org/10.1590/S0011-52582005000100004>. Acesso em 01 de dezembro de 2012.

LINZ, Juane; STEPAN, Alfred . Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Postcommunist Europe. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1996.

MARTINS, José Miguel Quedi. Digitalização e Guerra Local como Fatores do Equilíbrio Internacional. Tese de Doutorado em Ciência Política pela UFRGS, Porto Alegre, 2008.

RENNSTICH, Joachim. The Making of a Digital World. New York: Palgrave Mcmillan, 2008.

TILLY, Charles. Coerção, Capital e Estados Europeus. São Paulo: Edusp, 1996.

TILLY, Charles. Democracy. New York: Cambridge University Press, 2007.


[1] Um dos primeiros trabalhos sobre capacidades do Estado foi a obra de Almond & Powell (1966). No capítulo VIII de Comparative Politics, Almond e Powell sintetizam as cinco “capacidades” decisivas para a avaliação do desempenho dos sistemas políticos: capacidade extrativa, regulatória, distributiva, simbólica e responsiva. Enquanto as quatro primeiras referem-se às políticas governamentais, a capacidade responsiva se expressa através da relação entre inputs (demandas e reforços) e outputs (resultado), que afinal responde pela extensão e intensidade do apoio obtido pelo sistema político no ambiente interno e externo (Cepik, 2001).

[2] Tal valor corresponde a aproximadamente US$ 6.055 no ano de 1985, limiar estabelecido por Pzeworski, Alvarez, Cheibub e Liongi  (2000).

[3] A operacionalização é um dos principais desafios ao estudo da Capacidade Estatal. Os problemas teórico-metodológicos são visíveis tanto para a análise de âmbito interno quanto para a de âmbito externo. No primeiro caso, surgem questionamentos importantes, tais como: qual é o indicador de que a relação Estado-sociedade é equilibrada e sustentável? Como medir o equilíbrio em casos em que fatores de difícil operacionalização o garantem, como a coesão social e a identidade nacional? Em âmbito externo, questiona-se: quais dos dois fatores supracitados (nível de Capacidade Estatal ou quantidade do equilíbrio) indica capacidade maior e mais sustentável de atuação do país no sistema interestatal? Além disso, quais são os reais impactos que a Era Digital tem nesses planos? Esses são alguns dos desafios que um programa de pesquisa sobre o tema pode vir a solucionar. Responder a estas perguntas importa para avaliar a eficácia, a eficiência, a efetividade e a legitimidade de políticas públicas em diferentes áreas de atuação do Governo.

Expediente | Responsável: Igor Castellano da Silva | Pesquisadores: Athos Munhoz da Silva, Bruno Magno, Christiano Cruz Ambros, Eduardo Urbanski Bueno, Fernando Dall’Onder Sebben, Gustavo Henrique Feddersen, João Gabriel da Costa, Lucas Kerr de Oliveira, Luiza Costa Corrêa, Mamadou Alpha Diallo, Marco Aurélio Chaves Cepik, Pedro Vinícius Brittes, Rômulo Barizon Pitt, Thiago Borne Ferreira | Colaboradores: Ana Júlia Possamai, Diego Rafael Canabarro, João Arthur da Silva Reis, Yasmin Ornelas.
Baixe o Debate aqui!
Anúncios